(佛山 高潔)
【摘要】我國法律對農(nóng)村集體土地的征用及補償制度存在缺陷，實踐中征地和補償過程引發(fā)了一系列問題，農(nóng)民的權(quán)益不能得到充分保障，由此激發(fā)了大量社會矛盾。本文結(jié)合佛山農(nóng)用地征地補償實例，探討農(nóng)村集體土地征收及補償制度的完善。
【關(guān)鍵詞】集體土地 征地 補償
集體土地是指農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的土地。
集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。
隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市化的推進，大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地和工業(yè)用地，土地征收日益增多，農(nóng)村土地征收的規(guī)模越來越大，造成失地農(nóng)民的人數(shù)急劇增加。土地是農(nóng)民賴以生存的前提和保障，集體土地被征收之后，對農(nóng)民未來生活狀態(tài)無疑產(chǎn)生深遠影響。由于我國在集體土地征收方面缺乏完善的法律規(guī)范，土地征收過程中仍存在諸多問題，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益、引發(fā)農(nóng)民集體上訪事件時有發(fā)生。
二、我國農(nóng)村集體土地征收過程中存在的問題
（一）農(nóng)民對集體土地的權(quán)益模糊不清
集體土地是指農(nóng)民集體所有的土地。也叫做勞動群眾集體所有的土地。《土地管理法》規(guī)定：集體，專指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，村民小組等類同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織對土地的所有權(quán)。但是，“集體產(chǎn)權(quán)”的這種特征，使得集體與農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上往往很模糊。很多農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬模糊不清，甚至相當一部分農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)認為農(nóng)村土地是國家的，想怎么處置就怎么處置。
“集體土地集體所有”其實意味著每一個農(nóng)民個人不享有一寸土地所有權(quán)，而土地使用權(quán)的范圍、使用期限等規(guī)定均不明確，這種土地制度就造成了以公權(quán)力為后盾的行政征收變得十分容易，征收者(政府)往往無須與農(nóng)民個人進行協(xié)商談判，而被征收的集體土地所有權(quán)的代表者又是各級政府，這種既當裁判又當運動員的做法嚴重侵犯了農(nóng)民、集體的土地權(quán)益。
（二）集體土地征收補償標準不合理
《土地管理法》規(guī)定，土地補償費，為該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。土地補償費以土地收益來計算，并不能反映土地真實價值，土地價值的確定依據(jù)缺乏科學(xué)理論的支持。補償費的基數(shù)既非市場價格也無參照系，既不能反映土地地租差、土地位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的 真實價值。被征地人的利益在土地征收中沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，農(nóng)民所得的，僅僅是收益的補貼，現(xiàn)行的征地補償標準難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平。
（三）利益分配不合理
從我國法律規(guī)定和土地征收的實際情況來看，建設(shè)單位為取得國有土地使用權(quán)所支付的代價并不低。這些代價中除了出讓金、租賃金等土地收益外，還包括名目繁多的行政事業(yè)性收費。按照規(guī)定，土地收益的主要成分是給予農(nóng)民的征地補償費，應(yīng)該占到土地收益總額的70%。但實際情況是“如果以土地出讓成本價為100%，則農(nóng)民只得5-10%，村級集體經(jīng)濟組織得25-30%，60-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級地方政府取得”。
（四）征收補償程序不完善
（1）補償程序不公正。補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的程序保障。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民。批準后的“兩公告”中的征收土地方案的公告，只相當于征地的通知，告知相關(guān)人土地被征收的事實，并沒有賦予他們提 出征地行為是否合法的質(zhì)疑權(quán)。而擬定補償安置方案后的公告，由于補償安置標準早在批準征收方案時已確定，雖然規(guī)定要聽取意見，但被征地人只能就獲得補償?shù)拿娣e等提出異議，對補償安置標準無權(quán)提出任何意見，這極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。而且有些村委會在征地補償收益分配過程中并不征求全村農(nóng)民的意見，只是以村務(wù)公開的形式公布征地補償款及其分配情況，村干部以村民委員會的名義來克扣、截留、挪用補償金等不正?，F(xiàn)象大量存在。
（2）補償糾紛發(fā)生后，缺乏救濟程序。對于補償決定，現(xiàn)行法律規(guī)定將裁決權(quán)交由政府行使，缺乏中立性，而且對補償決定或者補償裁決決定不服能否申請復(fù)議或提起訴訟等問題也無規(guī)定。
三、佛山市農(nóng)用地征收現(xiàn)狀
（一）政策補償標準
1、集體農(nóng)用地補償標準
根據(jù)《佛山市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地管理規(guī)定》（佛府[2001]023號）文，佛山市農(nóng)用地征地補償包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。征地各項補償按下列標準執(zhí)行：
征用耕地、園地、林地、養(yǎng)殖水面每公頃補1125000元，其中含安置補助費360000元。
征用基堤、河涌、荒地每公頃補600000元。
征用農(nóng)村集體的非農(nóng)建設(shè)用地、村內(nèi)空閑地、宅基地，每公頃補1125000元。
征用基堤、河涌、荒地、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地、村內(nèi)空閑地、宅基地和不計征農(nóng)業(yè)稅的其他土地，按上述標準補償后，不再補安置補助費。
2、宅基地補償標準
佛府[2001]023號文第二十一條規(guī)定：征用土地涉及農(nóng)村宅基地的，不再另行安排單家獨戶的宅基地，一律興建農(nóng)民公寓予以解決。
3、地上附著物補償標準
（1）青苗補償費
青苗補償費是對征地范圍內(nèi)現(xiàn)狀的農(nóng)作物作出補償，征地時地上沒有農(nóng)作物的不予補償。
水田每公頃補22500元，菜地每公頃補37500元，旱地每公頃補15000元，魚塘(含干塘費用)每公頃補37500元，其他作物按核實的標準補償。
（2）附著物補償費
地上附著物和建筑物應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)行政主管部門頒布的重置價結(jié)合折舊情況給予補償。
違章建筑不予補償，并責(zé)令事主無條件拆除和搬遷。
（二）實際補償標準
佛山市政府制定了一系列規(guī)范性文件，如《佛山市制定區(qū)域性統(tǒng)一征地補償標準的實施方案》、《佛山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補償標準與實施方案》和《珠三角成品油管道佛山段用地補償方案》等，督促各區(qū)對過去制定的標準及時進行清理。
2003年廣東省佛山市人民政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)佛山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補償標準及實施方案的通知》（佛府辦［2003］83號），對征用集體土地進行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補償標準進行了規(guī)定：
征地拆遷補償包括土地補償費(含勞力安置費，以下同)、青苗補償費、地上物補償費，具體分區(qū)域按最高不超過以下標準執(zhí)行：
(一)土地補償費
1、禪城、南海、順德區(qū)的土地補償費
⑴禪城區(qū)的南莊鎮(zhèn)和南海區(qū)的大瀝、桂城、黃岐、九江、里水、羅村、平洲、沙頭、西樵、鹽步鎮(zhèn)及順德區(qū)的勒流、陳村、北滘、樂從、龍江、大良、容桂、倫教鎮(zhèn)的土地補償費標準：
①禾田、菜地、魚塘、旱地，每畝補償5萬元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補償3萬元；
③國有河涌、河流不予補償。
⑵南海區(qū)的和順、官窯、獅山、小塘、金沙、松崗、丹灶鎮(zhèn)，順德區(qū)的杏壇、均安鎮(zhèn)土地補償費標準：
①禾田、菜地、魚塘、旱地，每畝補償4萬元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補償2萬元；
③國有河涌、河流不予補償。
2、三水、高明區(qū)的土地補償費
⑴三水區(qū)及高明區(qū)的荷城、三洲、西安、富灣、人和鎮(zhèn)土地補償費標準：
①禾田、菜地、魚塘、旱地，每畝補償3萬元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補償1萬元；
③國有河涌、河流不予補償。
⑵高明區(qū)的明城、楊梅、新圩、更樓、合水鎮(zhèn)土地補償費標準：
①禾田、菜地、魚塘、旱地，每畝補償2萬元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補償0.8萬元；
③國有河涌、河流不予補償。
(二)青苗補償費
青苗補償按現(xiàn)狀補償，有什么補什么，沒有農(nóng)作物不補償。征地預(yù)公告發(fā)出后，搶種的農(nóng)作物，不予補償。具體標準如下(不分區(qū)域)：
1、菜地、魚塘每畝補償3000元；
2、禾田、旱地每畝補償1000元。
(三)地上建筑物
合法建筑按建筑造價扣除折舊進行補償，各類建筑根據(jù)不同結(jié)構(gòu)，具體分區(qū)域最高可按以下標準補償。
1、禪城、南海、順德區(qū)：
⑴水電齊備框架結(jié)構(gòu)：500元/㎡；
⑵水電齊備混合結(jié)構(gòu)：400元/㎡；
⑶磚木結(jié)構(gòu)：350元/㎡；
⑷簡易結(jié)構(gòu)：150元/㎡；
⑸簡易棚屋：100元/㎡。
2、三水、高明區(qū)：
⑴水電齊備框架結(jié)構(gòu)：450元/㎡；
⑵水電齊備混合結(jié)構(gòu)：350元/㎡；
⑶磚木結(jié)構(gòu)：300元/㎡；
⑷簡易結(jié)構(gòu)：100元/㎡；
⑸簡易棚屋：80元/㎡。
對于通訊設(shè)施、電力設(shè)施等，參照專業(yè)部門核定的標準進行補償。
對違章建筑和違法用地上的建筑物一律不予補償。
征地預(yù)公告發(fā)出后，搶建的建筑物，不予補償。
（三）小結(jié)
2001年12月國土資源部正式批準佛山市作為全國征地制度改革試點城市后，經(jīng)過不斷的探索和實踐，佛山市政府在征地補償方法、征地安置和征地實施程序等方面的改革都已取得了階段性成果。
1、科學(xué)測算，量化征地補償標準，逐步規(guī)范，統(tǒng)一征地補償標準。統(tǒng)一部署，制訂征地區(qū)片綜合地價。佛山市于2005年10月開展了征地區(qū)片綜合地價的制訂工作。整個佛山市共劃分十二個征地區(qū)片。其中禪城劃分為兩個區(qū)片、南海四個區(qū)片、順德二個區(qū)片、三水一個區(qū)片、高明三個區(qū)片。征地區(qū)片價采用征地案例比較測算法和年產(chǎn)值倍數(shù)測算法進行測算，在二種方法測算結(jié)果的基礎(chǔ)上綜合平衡。測算出來全市平均征地補償標準要比原來平均水平有較大幅度的提高。
2、以“協(xié)商補償”取代現(xiàn)行法律規(guī)定的“補償?shù)怯?/span>”環(huán)節(jié)并優(yōu)化現(xiàn)行征地公告制度。一是增加預(yù)公告程序，即政府確定征地后，隨即發(fā)布征地預(yù)公告，形式以政府通告或征地通知書發(fā)出，告知被征地集體和農(nóng)民，內(nèi)容包括項目名稱、征地范圍和面積、農(nóng)作物處置等，同時開展征地補償初步調(diào)查，協(xié)商補償和安置問題。二是將法律規(guī)定的征地公告和補償安置方案公告合并公告，在征地方案依法批準后，一并予以公告。
3、堅持善待農(nóng)民、把農(nóng)民合法權(quán)益放在首位的原則，多種渠道安置被征地農(nóng)民。安置被征地農(nóng)民的方式除發(fā)放貨幣補償讓其自謀出路，按自愿的原則解決農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，安排勞動力進城就業(yè)外，同時努力開辟多種渠道籌措資金為農(nóng)民建立最低生活保障線，辦理養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險，較好地解決了被征地農(nóng)民的后顧之憂。
四、建議
1.土地補償費具有雙重性，其不僅是對土地所有權(quán)的補償，也是對土地使用權(quán)的補償。這是集體土地在使用過程中存在所有權(quán)和用益物權(quán)的分離結(jié)構(gòu)所決定的。對土地所有權(quán)的補償是集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)主體地位的體現(xiàn)，對土地使用權(quán)的補償則是對用益物權(quán)(特別是土地承包經(jīng)營權(quán)) 時間價值的承認。在征收以其他方式承包經(jīng)營的集體土地時，不僅要對承包者未收回的初始投資進行補償，而且應(yīng)對未來可能產(chǎn)生的經(jīng)濟收益進行補償。
2．土地增值補償費的分配比例決定著不同受益群體的利益結(jié)構(gòu)。土地發(fā)生增值是多種因素共同作用的結(jié)果。因此，對土地增值補償費的分配應(yīng)平衡集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和國家之間的利益，讓農(nóng)民分享土地增值帶來的收益。
3、完善征地程序。先進行征地預(yù)公告后，才能與農(nóng)民協(xié)商補償，才能實施征地；三是要界定征地范圍，征地程序中增設(shè)征地資格審查環(huán)節(jié)，只有符合征地范圍和資格審查要求的，才準予實施征地。不符合上述條件的，都應(yīng)視為非法征地或違法征地，追究有關(guān)法律責(zé)任。
4、設(shè)立多種征收補償方式。除現(xiàn)金補償外，我國也可學(xué)習(xí)日本、英國等國的經(jīng)驗，規(guī)定多種補償方式。這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實需要，由法律做出概括性規(guī)定，在實踐中靈活掌握。
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